Dankzij de herstellende economie groeien ook de dagelijkse files weer. Niet alleen de rijks- en provinciale wegen staan vol, dat geldt net zo voor de binnensteden. De laatste jaren is er veel aandacht geweest voor het verkeer en vervoer náár de steden, maar minder ín de steden. Wat kan gedaan worden om de vitale stad van de toekomst mobiel te maken en te houden?
Met het aanbieden van het adviesrapport ‘Dichterbij en sneller’ van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) aan minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu op 26 januari, krijgen de onderwerpen ‘bereikbaarheid’ en ‘mobiliteit’ opnieuw de nodige aandacht.
En dat is nodig. Het huidige bereikbaarheidsbeleid is te sterk in hokjes verdeeld om Nederlandse stedelijke regio’s in de toekomst bereikbaar te houden, stelt de Rli in het samenvattend persbericht. Het aantal mogelijkheden om een bestemming te bereiken neemt weliswaar toe, maar beleids- en wetgevingskaders belemmeren het verzilveren van kansen die daardoor ontstaan.
Het beleid stuurt te veel op extra infrastructuur en snellere verplaatsingen en onvoldoende op de locaties van voorzieningen en activiteiten. Daarnaast is veel geïnvesteerd in infrastructuur tussen de steden, maar niet in de bereikbaarheid in de stad.
Trek naar de stad
Zonder het platteland tekort te willen doen, geldt over het algemeen dat stedelijke gebieden belangrijke pijlers voor onze economie zijn. Dat belang zal in de toekomst verder toenemen. Stedelijke regio’s kennen een hogere productie, snellere economische groei en hebben daarmee een groter innovatief vermogen.
In de stad wordt gewerkt, bevinden zich scholen en kennisinstellingen en voorzieningen als ziekenhuizen en theaters. Meer en meer mensen zullen in de nabije toekomst de trek naar de stad maken. Goede bereikbaarheid is daarom essentieel. Tegelijkertijd zijn er allerlei ontwikkelingen die bij die bereikbaarheid een rol spelen. Technologische ontwikkelingen als internet en daarmee online winkelen, maar ook veranderend ruimtegebruik, milieudoelen en een toenemende behoefte aan flexibiliteit.
Geen gemakkelijke opgave om dan een goed verkeersplan te maken, zoals Martin Guit en zijn collega’s voor de gemeente Rotterdam deden. Guit is senior mobiliteitsstrateeg bij de gemeente Rotterdam. “In het verkeersplan kijken we vooral naar de opgaven voor de lange termijn”, begint hij. “Dat hebben we breed neergezet, vanuit verschillende perspectieven: economie, gezondheid en wonen. Hoe kan mobiliteit daar positief aan bijdragen?”
Drie ontwikkelingen zijn daarbij van belang. Zoals reeds aangestipt trekt de stad steeds meer mensen aan. De verdichting qua wonen in de binnenstad zal zich de komende jaren voortzetten. Een tweede aspect is een veranderende economie onder invloed van next economy: gebieden transformeren en ‘ontmoeting’ wordt een belangrijk doel. Daarnaast een concreter derde punt: de fiets wordt langzamerhand de belangrijkste manier van vervoer in de binnenstad.
Guit constateert dat het autogebruik in de binnenstad van Rotterdam de afgelopen jaren niet is toegenomen, fietsgebruik de afgelopen tien jaar is verdubbeld en het ov-gebruik (met name de metro) eveneens fors toenam.
Mobiliteit levert bijdrage
Daarnaast spelen er ontwikkelingen als toenemende diversiteit in leefpatronen en de veranderende leeftijdsopbouw waar Nederland in de komende decennia mee te maken krijgt. Alles heeft zijn effect op de manier waarop in Rotterdam naar het mobiliteitsvraagstuk is gekeken: welke economische- en ruimteontwikkelingen zijn er en hoe kan mobiliteit daar een bijdrage aan leveren?
Bereikbaarheid draagt tenslotte bij aan de economische ontwikkeling van de stad. In Rotterdam werd daarom gekeken wat de mobiliteitsbehoefte was van bewoners, ondernemers en bezoekers van de stad. Waar grote kantoorgebouwen tien, vijftien jaar geleden nog werden uitgerust met massa’s parkeerplaatsen, komen veel werknemers nu bij voorkeur op de fiets en met het ov. Met de verdichting van bewoning in de binnenstad, met veel appartementen, worden parkeerplaatsen nauwelijks gebruikt. Guit: “Deze mensen reizen bijna niet met de auto. Ze hebben de fiets, het ov of gaan lopen en auto’s worden gedeeld of gehuurd.”
Sociale functie
In het geproduceerde verkeersplan van Rotterdam zijn die ontwikkelingen terug te vinden. Daarbij is gekeken naar het jaar 2030 en verder, naar grootschalige gebiedsontwikkelingen, bijvoorbeeld in Rotterdam-Zuid. Mobiliteit draagt dan bij aan de economische ontwikkeling, maar heeft ook een belangrijke sociale functie. Nu komen bepaalde mensen hun wijk niet uit omdat de reistijd te lang is naar werk, diensten en stedelijke voorzieningen.
Specifieker loopt het metronetwerk over en moet er gewerkt worden aan de oeververbindingen. “Daar zijn uiteraard discussies over”, constateert Guit. De publiek-private samenwerking – want daar moet de discussie uiteindelijk toe leiden – is gevangen in de ‘mobiliteitsarena’ en is meer gericht op samen sparren, begrip kweken en samen ontwikkelen dan op het via beleid verbeteren van het bestaande. In de toekomst wordt van de infrastructuur meer flexibiliteit verwacht. Minder parkeerplaatsen, meer groen, meer ruimte voor voetgangers en ontmoeting: dat maakt de stad aantrekkelijk.
Meer samenhang in transitieproces
De ontwikkeling van Rotterdam staat niet op zichzelf. Het mobiliteitsvraagstuk evolueert en vraagt om een andere zienswijze. Dat is niet eenvoudig, zoals ook de Rli zag. Het huidige beleid is sterk gericht op het aanbod van infrastructuur en specifieke vervoerswijzen, zoals trein, bus, metro, tram, auto of fiets.
Elke modaliteit heeft eigen regelgeving, die in de nieuwe situatie een meer samenhangende benadering vraagt waarbij de bereikbaarheidsbehoefte centraal staat. Rotterdam zag in dat verandering niet eenvoudig is en vroeg de hulp in van bijzonder hoogleraar Derk Loorbach en zijn team. Hij doet onderzoek naar overgangs- en veranderingsprocessen en de manier waarop het sociale, economische en institutionele domein elkaar overlappen.
Daarnaast is hij directeur van Drift, een onderdeel van de Erasmus Universiteit dat zich specialiseert in transities en systeemveranderingen. Daarbij hoort ook een sturingsvraag. “Mensen vinden het lastig om te veranderen, ze zitten in een bepaalde routine of structuur. Het vraagt transitiemanagement om met elkaar mentale en fysieke ruimte te creëren om anders te gaan denken, werken en organiseren”, vertelt hij.
Bij de gemeente Rotterdam kwam Loorbach terecht in een situatie zoals die door de Rli al werd gesignaleerd. Er moest een nieuw mobiliteitsplan komen dat verschillende werkgroepen vanuit bestaande plannen probeerden te distilleren. Kijken naar de congestie, parkeerdruk, parkeertarieven, bereikbaarheidsopgaven: de situatie wordt bekeken en er worden maatregelen bedacht die met de bevolking worden besproken.
Dit blijft echter voornamelijk een ambtelijk proces. Tegelijkertijd spelen en speelden er allerlei andere zaken: de reeds genoemde technologische en maatschappelijke ontwikkelingen, discussies over fossiele brandstoffen en luchtkwaliteit, thema’s die dreigden onder te sneeuwen in de ambtelijke routine. Dus werd naast het beleidsproces een transitieproces georganiseerd. “We gingen op zoek naar mensen die zich ondernemend in de samenleving opstellen en op een andere manier bezig zijn met veranderingen in mobiliteit. Vijftien mensen met verschillende achtergronden en perspectieven, om het begrip mobiliteit breder te maken”, licht Loorbach toe.
Fietser voorrang bij regen
In een serie bijeenkomsten en gesprekken ontstonden nieuwe ideeën. In het verleden is de focus vaak gedomineerd door automobiliteit, ook landelijk. Dat is bijna altijd individuele mobiliteit, met allerlei sociale implicaties. Loorbach: “Martin en zijn collega’s in Rotterdam gingen zich realiseren dat de dominante manier waarop het beleid gepresenteerd werd – we faciliteren alle vormen van vervoer gelijkwaardig – in de praktijk niet werkte.
Daar was men vooral bezig met het oplossen van problemen die door de auto werden veroorzaakt.” Sterker nog: veel mensen hebben werk in het vinden van deze oplossingen. Het kan ook anders. Rotterdam is nu bezig met het verbreden van fietspaden en experimenteert met regensensoren bij stoplichten om fietsers voorrang te kunnen geven bij slecht weer. Daarnaast leverden de gesprekken op dat mobiliteit als systeem verbeterd moest worden naar mobiliteit in de context van sociaaleconomische ontwikkeling.
Sociale en duurzame mobiliteit biedt maatschappelijke voordelen: maak een koppeling tussen verkeer en vervoer enerzijds en sociale aspecten anderzijds. Veel bewoners uit het zuidelijk deel van de stad hebben niet leren fietsen; zij verplaatsen zich lopend of in de auto. Door te leren fietsen vergroten ze hun actieradius, komen ze in andere delen van de stad en ontdekken ze nieuwe dingen. Geen toegang hebben tot bepaalde vormen van mobiliteit houdt andersom dus in dat het uitsluiting en ongelijkheid in stand houdt. Waar mobiliteit tot voor kort altijd over ‘fysiek’ ging, is nu de koppeling met sociale aspecten gemaakt.
Omgevingswet en nieuwe initiatieven
Vanuit de overheid biedt de nieuwe Omgevingswet de nodige handvaten. De wet bundelt 26 bestaande wetten voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Met de Omgevingswet wil het kabinet de verschillende plannen voor ruimtelijke ordening, milieu en natuur beter op elkaar afstemmen; duurzame projecten (zoals windmolenparken) stimuleren; en gemeenten, provincies en waterschappen meer ruimte geven.
Zo kunnen zij hun omgevingsbeleid afstemmen op hun eigen behoeften en doelstellingen. Loorbach: “Op papier zou de Omgevingswet ruimte moeten creëren voor allerlei initiatieven. Maar het gevaar ligt op de loer dat het een nieuwe beleidsroutine introduceert.” Toch biedt de wet openingen om enerzijds sterkere kaders te stellen voor bijvoorbeeld duurzaamheidsvoorwaarden en anderzijds te experimenteren en vanuit de praktijk aan samenhang en integraliteit te werken.
Friso de Zeeuw is praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft. Hij constateert dat een aantal kwesties en ontwikkelingen op het vlak van verbeterende mobiliteit al enige tijd spelen. Navigatiemiddelen, zeker toen ze interactief werden, zijn daar een voorbeeld van. “Het streven is om te denken vanuit mensen die zich willen verplaatsen en ze daarbij met informatie behulpzaam te zijn.
Als aanbieder van infrastructuur en vervoersdiensten zou je willen dat dat verder ontwikkeld wordt”, stelt hij. Daarvoor is het nodig om overheden beter te laten samenwerken om betere informatie qua route en modaliteit aan reizigers, burgers en ondernemers aan te bieden. Ontschotting dus. Het bieden van deze informatie vraagt aan de andere kant namelijk actuele, betrouwbare bronnen voor informatie over drukte op de wegen. Daarvoor zijn inmiddels stappen gemaakt. “Maar de samenwerking tussen instanties gaat veel slomer dan de technologie vooruitgang boekt.”
Fietssnelwegen
In combinatie met gebiedsontwikkeling valt De Zeeuw een aantal dingen op. In hoogstedelijke gebieden neemt het autobezit af en bij de ontwikkeling van een appartementencomplex kan bijvoorbeeld de keus gemaakt worden om geen parkeergarage te creëren. Dat scheelt al gauw 30.000 euro per plaats. Maar die besparing geldt alleen voor die specifieke stadswijk. Elders blijft het autobezit nagenoeg ongewijzigd.
Autodelen blijft voorlopig een niche, vooral in diezelfde hoogstedelijke gebieden en in afgelegen dorpen zonder openbaar vervoer. Het gebruik van de fiets en vooral de elektrische fiets neemt enorm toe. Dat leidt tot ‘fietssnelwegen’, trajecten speciaal voor de fiets. Ook dat heeft invloed op de bereikbaarheid. Bepaalde voorzieningen worden makkelijker bereikbaar met de fiets en dat kan zelfs invloed krijgen op onze ruimtelijke ordening.
Toch is het niet zo dat Nederland qua infrastructuur helemaal ‘klaar’ is: er zijn nog ontbrekende schakels in het snelweg- en spoornet die aangelegd zullen worden. “Elk project brengt een heftige maatschappelijke discussie met zich mee, waarvan de uitkomst niet bij voorbaat vaststaat. Dat hebben we gezien bij de oostelijke ringweg bij Eindhoven die toch niet doorging”, vertelt De Zeeuw.
Gezamenlijke financiering
De Rli stipt aan dat overheden geneigd zijn om elk vanuit de eigen deelverantwoordelijkheid te redeneren, bijvoorbeeld als wegbeheerder, als concessieverlener of als verantwoordelijke voor ruimtelijke ordening. Maar een goede bereikbaarheid in stedelijke regio’s vraagt om meer samenwerking en om een gezamenlijke financiering van de bereikbaarheidsopgaven door het Rijk, provincies en gemeenten. ”Bekend probleem”, zegt De Zeeuw, ”in de afgelopen vijftien jaar is er op dit front te weinig vooruitgang geboekt.”
De Omgevingswet gaat daar volgens hem wel enige verbetering in brengen. Bij de aanleg en aanpassing van infrastructuur gaat het daarnaast niet meer alleen om de infrastructuur zelf, maar steeds meer ook om de omgeving. Hoe komt het eruit te zien, wat is de verwachte geluidshinder, hoe staat het met de uitstoot van stof, hoe denken omwonenden erover? Kun je de weg verdiept aanleggen? Dat hele scala van aspecten, inclusief het financiële plaatje, bevordert de Omgevingswet om integraal te beoordelen, aldus De Zeeuw toe.
Het Rijk kende de Tracéwet en de provincies het inpassingsplan voor respectievelijk rijks- en provinciale wegen. In de nieuwe wet wordt dit samengevoegd tot het projectbesluit. De nieuwe wet benadrukt het effect van infrastructuur op mens en milieu. “Maar de echte verbetering van het spel zal van de spelers, de mensen aan de knoppen, moeten komen.”
Tussenstand
Resumé: de Nederlandse bevolking concentreert zich in stedelijke regio’s. Infrastructuur en verschillende vormen van vervoer raken steeds meer met elkaar vervlochten. Betere samenwerking tussen overheden, vervoerbedrijven en marktpartijen is daarom essentieel.
De Zeeuw ziet in stedelijke regio’s een vergrote rol voor collectief georganiseerd vervoer, gecombineerd met uitmuntende service en informatie voor de gebruikers. In minder stedelijke omgevingen blijft de afhankelijkheid van de auto groter, ook omdat het openbaar vervoer daar onbetaalbaar is geworden.
Dat vraagt om meer individuele, creatieve en ondernemende oplossingen. Per stedelijke regio zou je kunnen aangeven wat ongeveer nodig is. “Realiseren van passende oplossingen vergt visie, schakelen en samenwerken en vooral het betere ploeterwerk; dat is echt leiderschap”, aldus De Zeeuw.
